一、计划生育的提出（1953～1961年）

    （一）节制生育和计划生育的提出 新中国建立之初，党和政府面临的紧迫任务是巩固刚刚诞生的人民政权，迅速恢复遭到战争破坏的国民经济，使社会秩序得到安定，人民群众得以休养生息，为有计划的经济建设创造条件。当时，战乱初平，广大人民群众政治上、经济上获得解放，有了繁衍后代的较好的条件。当时政府有关部门制定的一些社会经济政策实际上也是限制节育，鼓励多生的。 那么节制生育是在什么情况下被提出来的呢？这里有两方面因素和影响：一是国家经济社会发展要求控制人口过快增长。1953年，中国在完成恢复国民经济的任务后，进入第一个五年计划建设时期。随着经济的恢复和发展，国内环境由长期战乱转入和平安定，人民生活有了明显改善，医疗卫生和防疫工作以及妇幼保健事业得到开展，危害人民生命的急性传染病得到控制，死亡率显著下降，由1949年的20‰降到1953年的14‰，出生率则保持高水平，因而人口增长速度加快，人口自然增长率由1949年的16‰增至1953年的23‰，进入了新中国成立以来第一次人口增长高峰期。1953年进行的第一次全国人口普查，弄清了人口底数。当时，包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内的全中国人口总数突破了6亿大关，达到60193万人，其中大陆人口达58060万人。人口基数之大，增长速度之快，引起党、政府和社会有识之士对人口问题的关 注。实践已经昭示人们，中国的经济社会发展要求控制人口的过快增长。二是人民群众对节育的迫切要求。随着经济建设规模的扩大，人民群众特别是妇女走向社会，投身劳动的人数日益增多。生育子女过多过密，必然影响她们的工作、学习、生活和对子女的教养，因而越来越多的妇女要求摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，实行避孕节育，但又苦于缺乏避孕节育知识和药具。一些人往往自行采取一些不科学的办法。为此，不少人向政府有关部门呼吁，要求给予帮助和指导。 在以上两方面因素的作用下，1953年8月，当时的政务院副总理邓小平指示卫生部改变限制节育的态度和做法，帮助群众节育，并且批准了卫生部修订的避孕及人工流产办法。①邓小平同志是党和国家领导人中第一个提出和倡导节制生育的。随后于1954年12月，当时的中共中央书记处书记刘少奇在国务院第二办公室召开的节育问题座谈会上，代表中共中央发表重要讲话，指出：“现在我们要肯定一点，党是赞成节育的。”“反对的理由都不能成立”。①1955年3月，中共中央批转了中共卫生部党组关于节制生育问题的报告。1956年9月，周恩来在中国共产党第八次全国代表大会上所作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中提出：“我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”这是中国共产党第一次在公开发表的文献中阐述节育问题。 1957年，毛泽东主席在多次讲话中，根据社会主义制度的基本特征和中国人口发展现状，阐述了人口要有计划地增长的思想，指出了实行计划生育的方针、原则，指明了开展计划生育的基本途径。②根据中央指示和毛泽东讲话精神，1957年10月我国正式公布了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》（修正草案），其中第二十九条提出，要宣传和推广节制生育，提倡有计划地生育子女。这对于在全国城乡开展这项工作有很大的推动作用。

    （二）节育活动的初步开展 避孕节育在6O年代以前只搞口头宣传，不作公开宣传，很多群众不知道。1965年8月，卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》，提出避孕节育要改变过去的做法，进行广泛的公开宣传。从此，各地卫生部门在妇联、工会等群众团体的协同下，对城乡居民、机关干部、工人和学校教职员广泛宣传避孕科学知识，进行避孕方法和节育技术指导，设立避孕指导门诊，训练避孕宣传骨干和技术人员，出版避孕常识小册子、图片、幻灯片等，同时加强了避孕药具的供应和质量检查。一些大城市还举办了避孕展览会，扩大了避孕指导门诊点和避孕药具销售点。与此同时，卫生部门简化了做人工流产和“结扎”手术的手续。这时，节制生育的群众活动已在国内一些地区初步展开，有些地区还抓了计划生育试点工作。 这一时期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国人口问题、推行避孕节育的途径和建议。其中最具影响的就是著名经济学家马寅初发表的《新人口论》等有关人口问题的文章和讲话。它系统地阐述了作者的人口理论观点，提出了控制人口的主张和建议，受到当时国内外人士的广泛关注。{NextPage}

    （三）指导思想的反复 我国的计划生育工作起步不久就由于对人口问题的指导思想出现反复而遇到挫折。首先，在1957年被严重扩大化的反右派斗争中，以马寅初为代表的关于控制人口的正确主张，被当作马尔萨斯主义遭到围攻和批判。1958年开始的“大跃进”运动出于对工农业生产形势盲目乐观、不切实际的估计，而片面强调了人多是好事的一面，忽视了人多有困难的一面。这样，在人口问题指导思想上的失误，导致了人口理论研究和生育宣传活动被迫停顿。 1959～1961年，中国国民经济发生严重困难，人口出生率下降，死亡率上升，人口增长陷于停滞。在这种情况下，计划生育工作自然地被搁置下来，广大群众的生育仍处于自发状态。

    二、计划生育的实行（1962～1970年）

    （一）重新提倡计划生育 为克服“大跃进”以及自然灾害等原因带来的严重困难，党和政府从1960年冬开始纠正农村工作中的“左”倾错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。自1962年起，工农业生产开始得到比较顺利的恢复和发展。 随着国民经济的好转、人民物质生活和营养状况的改善以及社会和家庭正常生活秩序的恢复，结婚生育人数大幅度上升，人口变动迅速走出低谷，开始猛增。同1959年初婚妇女数339.2万人相比，1961至1963年初婚妇女数增至467.6万人、577.4万人和507.9万人，比1959年分别增加了37.9％、70.2％和49.7％；同时还有一些因过去生活困难未生孩子的已婚育龄妇女进行补偿性生育。因此，从1962年起出现了全国性的生育高峰，人口出生率从1957年的34.03‰升至1962年的37.01‰，1963年进一步达到43.37‰。人口自然增长率由1957年的23.23‰升至1962年的26.99‰和1963年的33.33‰。1964年进行第二次全国人口普查时，全国人口总数已达到72307万人，其中大陆人口达到69458万人，已接近7亿。 、人口的急剧回升和膨胀再度引起党和政府对人口与计划生育问题的重视。1962年12月，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，重申要重视和加强对这一工作的领导。《指示》首先针对干部中存在的认识问题明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。……决不能把我国提倡节制生育，同反动的马尔萨斯人口论混为一谈。”《指示》要求各级党委和政府要把这一工作列为议事日程之一，定期进行讨论和检查；有关各部门和群众团体要在党委统一领导下，分工协作，做好宣传教育、技术指导、药物生产、供应和科学研究等项工作。中央的这一指示重新表达了党和政府对计划生育工作的重视和认真提倡计划生育的决心。 在这一期间，周恩来同志在他的许多报告和讲话中，阐述了实行晚婚和节育对于发展国民经济、科学技术、教育、体育事业和提高群众健康水平的重要意义；指出对实行计划生育的要给予优待的政策；强调计划生育要自觉自愿，绝对不能强迫命令。①周恩来的这些重要指示，提高了干部和群众的认识水平，指导计划生育工作沿着正确的方向稳步开展。

    （二）加强对计划生育的组织领导 建立计划生育专门机构，实施对计划生育工作的组织领导，是这一时期区别于以前的一个显著特点。1964年1月，国务院成立计划生育委员会，下设办公室，卫生部妇幼卫生司负责计划生育技术指导工作。此后各直辖市和多数省先后成立了计划生育委员会或领导小组，并在卫生部门专设办公室，配置了专职干部；部分市、地、县也设置了相应机构和人员。同年5月，经国务院批准，成立科学技术委员会计划生育专业组，统一组织协调全国的计划生育科学研究工作。为从经费上保证计划生育工作的顺利开展，1964年4月，国务院决定在国家预算科目中增设“计划生育支出”一款，列在卫生部卫生事业费项目中，专款专用。 专门机构的建立使计划生育的各项工作有了较快的进展。首先是着重抓了计划生育先进地区的经验总结、交流和推广工作。当时的先进经验归纳起来主要是：领导重视，把宣传教育放在重要位置，坚持说服教育和群众自愿的原则，辅之以必要的奖励措施，从而使计划生育逐步成为广大群众的自觉行动。其次，在生育政策方面，虽然当时全国还没有作出明确的规定，但是有些地方根据自己的情况，对男女晚婚年龄、生育间隔时间和生育子女数量提出了指导性的具体要求。{NextPage}

    （三）以城市为重点的计划生育的开展 1963年10月国务院召开的全国第二次城市工作会议，把积极开展计划生育列为会议主要内容之一。此后我国的计划生育工作以城市为重点逐步开展起来。在1963年以前，城市的出生率和自然增长率历年都高于县。1954～1958年，城市出生率年平均为39.80‰，县为33.34‰；城市自然增长率年平均为31.30‰，县为20‰。但以1964年为转折点，此后城市的出生率和自然增长率历年都低于县，而且城乡差距不断扩大。1964～1966年，城市出生率递减至32.17‰、26.59‰和20.85‰，县出生率则高达40.27‰、39.53‰和36.71‰；城市自然增长率降至24.90‰、20.90‰和15.26‰，县则高达28.10‰、29.47‰和27.24‰。城镇的总和生育率，1954～1958年平均为5.58，1964～1966年即已降至4.40、3.75和3.10。当然，城市人口控制工作所以取得进展，不仅是由于抓了计划生育工作，而且也与城市经济、社会发展水平较高有一定 的联系。 这一时期在占全国人口80％以上的农村，除个别地区外，尚未开展计划生育，人口继续迅速增长，因而反映全国人口生育水平的指标，这时不但没有随着城市生育率的下降而下降，反而继续在高位运行。全国的人口出生率，1954～1958年的年平均值为33.14‰，1964～1966年分别升至39.14‰、37.88‰和35.05‰；同期，全国人口自然增长率，则由21.22‰分别升至27.64‰、28.38‰和26.22‰。全国的总和生育率，1954～1958年平均值为6.1，1964～1966年分别为6.18、6.08和6.26，仍然保持了50年代中期的高生育水平。这表明，在中国这样一个农村人口占很大比重的国家里，要想真正取得控制人口的实效，除城市外，还必须把农村的计划生育普遍搞起来。1965～1966年，毛泽东同志意识到这一点，并多次提出：“计划生育必须在抓城市的同时，以抓农村为重点。”

    （四）“文化大革命”对计划生育的干扰 正当计划生育工作已经在城市取得进展并向广大农村推行的时候，席卷全国的“文化大革命”使计划生育工作受到干扰和破坏。刚建立不久的计划生育机构同各级党组织和政府机构一起，受到普遍冲缺陷于瘫痪、半瘫痪状态，工作被迫中断。 这次干扰不但使得本来有可能抑制住人口高速增长的努力落空，而且使人口膨胀来得更加迅猛。这一时期由于计划生育工作受阻，使得1962年开始的全国出生人口高峰一直持续下去，出生率连续14年保持在23‰以上（其中大多数年份在33‰以上）。由于这次生育高峰的峰值高、峰期长，致使后来虽然采取了严格控制的措施，也难以克服其巨大惯性作用的影响，给以后的计划生育工作带来严重困难。 {NextPage}

    三、计划生育的全面开展（1971～1978）

    （一）决心控制人口的过快增长 随着“文化大革命”的展开，我国人口也在无政府状态下急剧膨胀，促使一系列经济和社会问题更加严重。因此，控制人口过快增长越来越成为国家当务之急的紧迫课题。为此，周恩来在“文化大革命“中克服重重困难、做了大量工作。1971年2月，周恩来指示参加全国中西医结合工作会议的人员留下来，专门讨论计划生育问题。他说：“人口增长太快对国家计划不利，把计划生育搞好是大事，请同志们研究一个切实、有效的办法，我们的旧思想要扭转，认识要跟上。”①会议经过认真讨论，由卫生部、商业部、燃料化学工业部向国务院送交了《关于做好计划生育工作的报告》并得到国务院批转。报告确定了第四个五年计划期间的人口增长指标，提出了做好计划生育工作的几项主要措施：①通过各种宣传方式，宣传晚婚、计划生育的重要意义，做到家喻户晓。通过宣传，教育群众， 肃清封建思想残余，树立以晚婚、计划生育为荣的新风尚，使之成为群众的自觉行动。②各省、自治区、直辖市要认真抓好计划生育工作。卫生部门要在现有编制内设一个小的办事机构。各部门都要互相配合，密切协作，加强调查研究，深入发动群众，抓好典型，总结和推广先进经验。③各级医疗卫生单位和农村巡回医疗队，都要积极宣传计划生育知识，做好技术指导，提高节育手术质量，在人口稀少或少数民族地区，对有节育要求的，也要做好计划生育的技术指导工作。④加强避孕药品和器械的研究、生产和供应工作。积极组织口服避孕药和避孕用具的供应，重点放到农村，落实到人，方便群众。这一文件是国务院决心克服生育无政府状态，实行有计划地控制人口增长的具体部署，也是70年代在我国全面开展计划生育的新起点。1973年，周恩来同志又提出：人口增长要和国民经济的发展相适应。1974年底，毛泽东在国家计划委员会《关于一九七五年国民经济计划的报告》上作出了“人口非控制不行”①的重要批示，进一步指导和推动了全国城乡的计划生育工作。 为适应计划生育工作开展的需要，1973年7月，国务院成立计划生育领导小组及其办公室，各省、自治区、直辖市也成立了专门工作机构。“文化大革命”结束以后，1978年6月，国务院对计划生育领导小组及其办事机构进行调整、充实和加强。新的领导小组召开的第一次会议强调指出：计划生育是关系到国民经济全局，关系到实现四个现代化，关系到共产主义事业前途的具有战略意义的大事，必须抓紧抓好。会议提出：要切实加强党的领导，建立和健全各级计划生育工作班子，配备好基层单位计划生育专职人员；大力开展宣传教育，做好深入细致的思想发动工作；解决好有关计划生育的各项政策。 这一时期，党和政府将控制人口增长指标纳入国家计划，制订了生育政策，并将计划生育列入国家的根本大法。 早在1970年，周恩来就指出：“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。”②事过三年，根据他的指示，在1973年召开的全国计划会议上，终于将人口指标第一次正式纳入国民经济发展计划。随后，于同年底，在全国计划生育工作汇报会上，国家提出了“晚、稀、少”的计划生育政策，发挥了很好的指导作用。1978年，根据形势发展的要求、国家又提出了“提倡一对夫妇生育子女数量最好一个最多两个”的新的生育政策，表明要进一步严格控制人口的态度。1978年3月，在全国人大五届一次会议上通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“国家提倡和推行计划生育。”③这是新中国成立以来第一次把计划生育纳入国家的根本大法，使人口和计划生育工作的实现有了坚实的法律保障。 

    （二）计划生育在城乡广泛开展 把计划生育普遍推行到广大农村是这个时期的显著特点。60年代，我国的计划生育以城市为主，农村主要是在城市郊区和少数人口稠密的县有所开展。进入70年代以后，党和政府提出，要在城乡人民中大力宣传和提倡计划生育，使晚婚和计划生育变成城乡广大群众的自觉行动。“四五”计划中的人口指标也按城市和农村分别列出。避孕药具的供应工作开始把重点放到农村。各省、直辖市的计划生育工作部门都把抓农村和基层作为一项重要任务，因而出现了一批农村计划生育工作先进典型。在农村逐渐形成了以赤脚医生、妇女主任和“大嫂子队长”为骨干的基层计划生育工作队伍。当时的公社卫生院大都培训了能做简易节育手术的医务人员。国家为一大批卫生院装备了放、取宫内节育器和做人工流产术所需的器械。各城市还组织了大批医疗小分队下乡开展节育知识 宣传、技术指导等活动。 由于采取了上述各项措施，这一时期的农村计划生育工作收到明显效果。人口出生率从1971年的31.86‰降至1978年的18.91‰。自然增长率同期由24.29‰降至12.49‰，农村育龄妇女总和生育率由6.01降至2.97。不过，这一时期各地工作进展并不平衡，仍有不少地区计划生育工作尚未开展起来。{NextPage}

    （三）人口与计划生育研究开始复苏 70年代中期，随着计划生育工作发展的需要，人口理论研究开始恢复。1976年国务院计划生育领导小组整理印发了毛泽东、周恩来等领导人对计划生育工作的指示和马克思、恩格斯、列宁、斯大林有关人口问题的论述。1977年，有十多个省、自治区、直辖市和部分大军区举办了马克思主义人口理论学习班。一些高等院校、中共党校、社会科学院陆续设置了人口研究机构，配合计划生育工作，宣传马克思主义人口理论的基本观点，撰写出版人口理论的知识读物，对人口和计划生育的理论问题进行研究和探讨。1978年，在北京召开了第一次全国人口理论科学讨论会。与此同时，在群众中也加强了人口理论的宣传教育，人口理论列入了中共党校学习内容，部分中学增设了青春期生理卫生和晚婚节育课。

    四、计划生育发展的新阶段（1979年至今）

    （一）实行计划生育是我国的基本国策 1978年12月召开的具有重大历史意义的中共十一届三中全会，开辟了我国历史发展的新时期，也给计划生育事业带来了前所未有的巨大活力，使计划生育工作进入了一个新的发展阶段。 1979年邓小平在《坚持四项基本原则》的讲话中深刻而明确地指出中国人口问题的重要性和长期性。同年，他在同一位外宾谈话时提出，到本世纪末我国按人均国民生产总值计算达到小康水平的奋斗目标。①这一人均目标的确立，坚持和发展了马克思主义“两种生产”的原理，深化了人口与经济发展之间辩证关系的认识，极大地提高了各级领导认真抓好计划生育工作的自觉性和责任感。1980年，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子，并明确指出：“这是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施。”要求共产党员、共青团员特别是各级干部，带头响应国家的号召、积极地、耐心地向广大群众进行宣传教育。1982年，中共 十二大报告正式把实行计划生育确定为我国的一项基本国策。同年底，全国人大五届五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”同时规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”并把计划生育列为县级以上地方各级人民政府管理本行政区域的行政工作之一。在这之前，全国人大五届三次会议通过的《中华人民共和国婚姻法》中规定的结婚最低的年龄，比原婚姻法规定男女各提高两岁。同时还规定：夫妻双方都有实行计划生育的义务，晚婚晚育应予鼓励，直系血亲和三代以内的旁系血亲以及患麻风病未经治愈或患其他在医学上认为不应当结婚的疾病者禁止结婚。《宪法》和《婚姻法》中的这些规定，从法律上确立了计划生育工作的国策地位，把实行计划生育提到了公民必须履行的义务的高度。 1979年以来，鉴于人口问题的日益严重和紧迫，党和政府采取了进一步严格控制人口增长的方针和政策。该年全国人大五届二次会议通过的《政府工作报告》提出：“要制定切实可行的办法，奖励只生一个孩子的夫妇。”1980年全国人大五届三次会议上国务院总理的讲话中提出：“在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过12亿。”1981年全国人大五届四次会议通过的《政府工作报告》中，把中国的人口政策概括为“限制人口的数量，提高人口的素质，”明确了计划生育工作的范围，根据这一政策提出的“晚婚、晚育、少生、优生”的要求，取代了70年代“晚、稀、少”的提法。 这一时期，根据计划生育政策要求，各省、自治区、直辖市结合本地情况对照顾生两个孩子的条件作了具体规定。实践表明，这些规定凡符合中央政策和当地实际情况并且坚持下去的，都收到了良好效果。但也曾出现过两种倾向：一是忽视农村某些家庭存在的实际困难，照顾生二胎的面过紧过严，因而与群众关系比较紧张。二是脱离中央总的政策要求，放松了计划生育工作，因而出现生育上的放任自流现象。中央及时地纠正了这两种偏向，在1986年国务院召开的全国计划生育工作会议和1998年3月中共中央政治局常委会上，进一步重申现行计划生育政策，并且作出了“统一思想，稳定政策，抓紧工作”的重要指示。 {NextPage}

    （二）符合国情的综合治理人口问题的道路 90年代以来，以江泽民同志为核心的党中央高度重视计划生育工作。自1991～1998年，中共中央、国务院已连续8年召开计划生育工作座谈会（从1997年开始，会议改为计划生育与环境保护工作座谈会）。每次会议都由总书记江泽民主持，中共中央政治局常委及有关领导，各省、自治区、直辖市主要领导出席，江泽民总书记等在座谈会上发表重要讲话，作出一系列重要决策。这一期间中共中央、国务院专门为计划生育工作发出了一系列文件、决定、指示，召开多次会议，进一步加强对计划生育工作的领导。 这一时期，在邓小平人口思想指引下，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，经过全国人民和广大计划生育工作者的艰苦奋斗、开拓进取，我国计划生育工作不仅有效地控制了人口增长，使生育水平有了较大幅度的下降，平稳渡过了第三次人口出生高峰，有力地支持了经济发展和社会进步，而且还积累了丰富的经验，逐步探索出了一条符合我国国情的综合治理人口问题的道路，这就是坚持“三不变”，落实“三为主”，推行“三结合”，实现“两个转变”，达到“一个目标”。 在此期间，进一步稳定和完善了计划生育政策，加强了计划生育法制建设；制定了科学的符合客观实际的人口规划，提高了统计工作水平，推广了计算机技术的应用；逐步建立完善了各级党政一把手亲自抓、负总责的人口与计划生育目标管理责任制：进一步建立和健全了计划生育网络和计划生育行政管理队伍、技术队伍和以计划生育协会为主体的群众工作队伍；切实加强了计划生育的宣传工作，把宣传教育和解决群众实际困难结合起来，寓宣传于服务之中；初步形成了布局较为合理的计划生育科研系、方法多样的避孕节育技术和品种齐全的避孕药具系列，并取得了一批重要的国家科技攻关成果。 在此期间，我国的人口科学研究也蓬勃发展，人口学的研究机构和科研人员队伍不断扩大，人口学著作和刊物大量出版发行，全国和地区的人口科学讨论会不断举行，国际间人口学学术交往活动日益频繁，人口科学研究出现了空前活跃的局面。